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我国市场监管现代化指标体系探索

来源:光明网-学术频道2019-12-03 10:37

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  作者:首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院院长、教授 张国山,首都经济贸易大学教授 刘智勇,首都经济贸易大学讲师 闫志刚

  摘要:市场监管现代化是国家治理体系和市场经济体系现代化的客观要求。时下,从经济基础到上层建筑,我们均面临着市场监管现代化的挑战。探讨市场监管现代化指标体系,有利于深化对市场监管及其发展方向的认识,提高现代化水平。文章在梳理我国市场监管发展演进的历史和逻辑基础上,基于市场监管基本理论,借鉴OECD国家等国际监管经验与原则方法,从中国国情、监管实践、现实政策和新时代发展方向出发,提炼出由7项准则、5个一级指标、26个二级指标构成的市场监管现代化指标体系,并对体系的准则、指标、要点进行了分析释义,以期对我国市场监管理论与实践有所启发和裨益。

  关键词:市场监管;现代化;指标体系;准则指标

  一、市场监管现代化及其指标体系的意义

  (一)市场监管现代化是国家治理体系和市场经济体系现代化的客观要求

  现代化是西方学者以“传统与现代”二分法,针对西方国家近代以来的社会结构性变迁所提出的理论,认为这种变迁是现代性逐渐取代传统性的进步过程。现代化理论概念提出后,尽管对其理解众说纷纭,但对“超越传统”“科学理性”“文明进步”的现代理念价值和内涵的认识基本一致。同时,各国各地区追求现代化的实践表明,现代化是一个多元演进的历史进程,呈现出持续的阶段性,以及水平或路径的多样性。我国作为现代化的后起国家,百余年来进行了数次阶段性的现代化努力。中华人民共和国成立后的改革开放、发展市场经济和党的十八大后致力于国家治理体系和治理能力现代化的发展战略可谓正在进行的当代现代化。

  在现代化建设过程中,伴随产业力量的壮大和市场经济的发展,以及相应市民社会的壮大、民主政治的发展,政府及其职能范围与方式发生历史性变化,国家治理体系发生结构性改变。监管职能的兴起是其中的重要特征。国际上,19世纪末20世纪初,一场监管型国家(Regulatory State)建设运动在世界范围内兴起,①市场监管成为监管型国家的重要职能。可以说,(市场)监管型国家概念一经提出,就将国家政府在以规制手段纠正市场失灵过程中的作用作为关注点。[1]

  我国40年改革开放的经济社会发展和体制机制改革同样经历了与监管型国家类似的过程。时下,从经济基础到上层建筑,均面临着市场监管现代化的挑战与应对。2017年初国务院印发的《“十三五”市场监管规划》明确指出:“加强和改善市场监管,是政府职能转变的重要方向,是维护市场公平竞争、充分激发市场活力和创造力的重要保障,是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务”。党的十九大作出建设现代化经济体系的重要部署,要求“深化商事制度改革,打破行政性垄断,防止市场垄断,加快要素价格市场化改革,放宽服务业准入限制,完善市场监管体制”,进一步明确了市场监管改革的根本思想和重要任务。由此可见,无论是作为上层建筑的国家治理体系,还是作为经济基础的现代经济体系,市场监管都是现代化的题中应有之义。

  市场监管现代化是市场监管不断超越传统、走向现代、日趋科学和进步的过程。我国的市场监管可追溯到改革开放之初,伴随改革开放和市场经济的发育发展过程,40年里经历多个阶段,发生了迭代的变化,取得了长足进展。笔者倾向于将我国改革开放以来的市场监管分为传统监管阶段(1978-1992)、规范监管阶段(1993-2001)、现代监管的过渡阶段(2002-2011)、现代监管推进阶段(2012年以来)。每一阶段都有监管政策、监管理念和监管方式更迭跃升的标志,这也是逐步实现现代化升级的节点。其中,十四大后“市场监督管理”的提出、十六大后“市场监管”的提出,将我国市场监管整体推上了现代化的发展平台,而十八大后“商事制度改革”“放管服改革”以及十九大后党和国家机构改革中国家市场监督管理总局的组建,则开启了市场监管现代化的加速升级从而进入实质性推进的现代化阶段。在这一进程中,随着市场经济改革的不断深化,市场监管的职能地位日益凸显,市场监管现代化不仅成为科学高效市场监管体系的重要抓手,也是推动政府职能转变,促进政府治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

  (二)市场监管现代化指标体系的重要意义

  我国市场监管已经踏上现代化之路,但是与国家治理体系与治理能力现代化的要求、与市场监管现代化目标要求还有差距,很多方面需要超越传统,主要表现在:监管理念相对滞后,认识亟待提高;监管法治和规则意识薄弱,法律法规执法依据尚不完善;监管工具、方式、手段相对传统,运动式、救火式监管仍具常态性,先进监管手段的运用明显不足;监管人员的专业程度和监管能力较弱,监管水平和效能不高;监管机构独立性和协同性不高,监管机构的市场监管权还存在错位、越位、缺位的现象,等等,市场监管现代化任重道远。贯彻落实《“十三五”市场监管规划》所提出的“用现代理念引领市场监管,用现代科技武装市场监管,用现代监管方式推进市场监管,积极探索具有中国特色、符合时代要求的市场监管新模式,为各类市场主体营造公平竞争的发展环境”要求,探索建构一套超越传统、科学合理、既有时代性又有前瞻性的指标体系成为改革亟需。

  指标体系是整体反映事物状态的基本要素及其标准意义的标值体系,其意义在于对事物有了全面把握、整体了解和基本认识的基础上,通过对构成事物的基本要素进行科学提取和归纳,并对其进行分量赋值(量化)或细化意义(质化),以实现对事物认识的深化、具体化、清晰化,同时发挥出引导、评测功能。改革开放以来,我国市场监管长期处于局域封闭、经验管理、不受重视甚至备受争议的状态,党的十四大以后开始努力走出这种状态,得到较强的理论政策支持。但如前所述,尚存明显问题与差距。十八大后,市场监管从理论、政策到改革实践,全面走到市场经济舞台中央和前沿,进入科学监管阶段。随着科学监管时代的来临,市场监管现代化指标体系的探索意义非凡,不仅有助于对市场监管现实具象化和发展前瞻性的认识,发挥实践功能,推动市场监管从经验传统走向科学现代,而且本身就是市场监管走向科学化的标志。

  二、市场监管现代化指标体系的国际经验与借鉴

  虽然明确的市场监管现代化指标体系几乎乏善可陈,但从相近概念的实质内涵来看,国际上一些相关指标体系仍可资借鉴。具有较强影响力的是一些国际组织提出的与市场监管现代化相关的监管绩效指标体系。

  世界银行每年发布的《营商环境报告》通过构建11种可量化的评价指标对经济体的商业监管环境进行评价,指标的构建基于众多学者和有关机构关于商业监管对经济结果影响的研究,涵盖了一个企业从设立到清算的全生命周期。该《报告》评测指标应用较广,与市场监管具有较高的相关度,有参考意义。

  世界银行1996年创设的“世界治理指标”中的六项具体指标:话语权和问责、政治稳定性和无暴乱或恐怖主义、政府有效性、监管质量、法治程度、腐败控制,也非常值得借鉴。其中,“监管质量”指标主要是衡量政府监管在促进私人部门发展方面的能力,其来源数据库之一的世界经济论坛全球竞争力报告主要评价七个方面内容:政府监管的负担、税收范围和效果、贸易壁垒的普遍性、本地竞争的激烈程度、创业便利度、反垄断政策的有效性、环境法规的严格程度。[2]监管范围较宽,但在监管指向上不乏借鉴意义。

  英国海外发展组织(The Overseas Development In-stitute,ODI)在界定治理概念内涵基础上提出了对某个政体治理状况进行评价的指标体系,其中包含监管评价的内容。ODI对治理关涉的市民社会、政治、政府、官僚组织、经济社会和司法六个领域与参与、公平、得体、责任、透明和效能六项准则相结合,以36项指标对某政体的六个公共领域进行评估,[3]其中,政府、官僚组织和经济社会三个领域与市场监管高度相关,其指标具有较高参考意义。

  经济合作与发展组织(OECD)在上世纪90年代提出监管质量的概念,发展出一套监管质量概念框架与评价体系。1995年在《改善政府监管质量的建议》中提出构成监管概念的三要素:监管政策、监管机构和监管工具。1997年在《监管改革的政策建议》中提出良好监管的七项准则。[4]2005年对《监管质量与绩效的指导原则》进行修订完善。[5]根据成员国的意见和新的《指导原则》设计22个问题,对应17个政策领域,对指标赋予不同权重提出了相对成熟的方案。

  以上指标体系的探索应用为我国市场监管现代化指标体系的构建具有借鉴意义,主要是:第一,从世界范围来看,无论是治理还是监管,各经济体或经济组织都较早提出了相应的指标体系以更好地促进政府的治理变革和现代化进程。OECD国家最为典型。第二,指标准则的确立非常重要。OECD和ODI的指标设置是以良好监管质量准则和善治的准则作为基础,而指标内容选取的方法相对科学而又灵活。第三,重视监管质量和监管绩效的评价。前述世界银行和OECD指标体系的经验中,监管质量和监管绩效均被置于突出地位。第四,指标的确定充分考虑经济体实际。指标体系的丰富和完善是一个渐进的历史演进过程,需结合本经济体实际和评估实践不断优化。如OECD的指标设置具有较强的实践基础,在选取指标过程中注重总结吸收成员国的实践经验和意见,不断对指标体系进行完善。

  三、我国市场监管现代化的指标体系构建探索

  (一)明确指标体系基本原则,确定指标体系框架结构

  对于创建性工作来说,原则格外重要,它们明确了工作方向、边界乃至方法,发挥着启动和指引功能。市场监管现代化指标体系构建是一项创建性工作,离不开一系列原则方法的确立和运用。

  1.指标体系构建的基本原则

  就整个指标体系的构建而言,应坚持三项原则,适用于准则、指标、分级指标以及整体设计。它们是:

  (1)整体性原则。指标设计、选择、确定应能够全面反映市场监管的整体状况,既要客观反映市场监管的全貌,又能典型反映市场监管重点;既要反映市场监管自身,又要反映宏观治理的时代精神。力求客观真实。

  (2)先进性原则。先进或进步是现代化的核心,包括理念的先进性、思想的进步性、方式方法的科学性、技术手段的先进性、传统与现代的兼容性、国内与国外的融合性等。

  (3)操作性原则。作为一种具有评价、导引功能的衡量标准,可操作,才能发挥其功能作用。指标标准应当“顶天立地”,既具有高度和前瞻性,又具有足够的共识和沟通度,能与现实接合。

  2.指标体系框架结构

  从框架结构上,总体采纳OECD国家的“准则+指标”的结构体系。

  首先,在方法论意义上,借鉴国际已有先进经验,有利于开阔视野,少走弯路。前述世界银行和OECD所提出的指标结构体系是在实践中反复调整形成的。尤其是OECD监管质量评价体系中的四维一级指标提炼的抽象度较高、典型性强,与市场监管概念和要素的理论吻合度高,反映监管框架,囊括考察要点,符合整体性原则。准则适用和覆盖全部一级基础(核心)指标。其设计方法周密,针对性强,效果可靠,使得指标体系及其意义更加全面、丰富和饱满,结构关系更显立体性,在科学方法上具有可取性和借鉴性。

  其次,根据指标体系构建的基本原则,结合我国国情,对“准则+指标”结构的指标体系作出调整完善。前述OECD指标体系对于已经相当成熟、发达的市场和市场经济体来说大体或足以反映市场监管的状况,更适合欧美成熟的市场经济体系。我国的市场和市场经济体系尚不发达,而且不是单一水平意义上的不发达,而是参差不齐、多重不平衡意义上的不发达。直接、简单地运用OECD所提出的指标体系衡量我国的市场监管难免发生挂一漏万的现象,即便是显示了其轮廓和峰巅,却可能忽略了基础和主体,难以反映总体甚至不能反映实际情况。

  3.创设准则内容,增设一级指标

  在保留框架结构中的准则项下,根据我国国情实际创设准则新内容;在一级指标项中,增设质量绩效指标。第一,保留OECD“准则+指标”结构和一级指标的主体部分,对其准则内容进行重构。第二,针对我国现阶段市场秩序、环境问题突出,常常直接、频繁表现于外的现实情况和特点,在原一级指标基础上,增加“质量绩效”作为单独一项指标。第三,在一级指标之下构建二级指标,并通过指标要点与释义加以细化,形成更完善的细化指标。第四,对指标体系作广泛意见征询与实际验证,不断加以调整、优化和完善,增强其操作性。

  (二)确定市场监管准则项:依据和理由

  1.选取确定的依据

  准则在指标体系整体结构中起统领和弥合作用。因此,它的各个准则项应贯穿所有一级指标,反映具有时代前沿和发展趋势的文化价值理念。

  鉴于治理体系的统领性和理念的先进性及其与市场监管准则在方向、领域上的一致性和相容性,市场监管现代化指标体系中的准则项可以借鉴治理体系现代化成熟、丰富的研究成果。国内外治理现代化研究,除了上述ODI的六个标准外,OECD提出现代的良好治理应具备六个要素:负责任、透明、效率/效能、回应性、思考的前瞻性、法治。[6]我国学者俞可平提出国家治理现代化标准具有一定影响力和代表性:公共权力运行的制度化和规范化;民主;法治;效率;协调。[7]何增科提出的四个标准则是:民主化、法治化、文明化和科学化。[8]其他相关观点类似,只是表述有所不同。

  从我国党和国家相关政策看,《国务院关于促进市场公平竞争 维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)关于基本原则的表述是:简政放权、依法监管、公正透明、权责一致。国务院《“十三五”市场监管规划》(国发〔2017〕6号)提出,到2020年“构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局”,“形成统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系”,并系统提出“依法依规监管”、“简约监管”、“审慎监管”、“综合监管”、“智慧监管”、“协同监管”六原则,全面彰显了理念的进步性。中共十九届三中全会关于党和国家机构改革的《决定》提出优化、协同、高效、全面依法治国四原则,呈现新高度。这些都成为确定监管准则的依据,也应该在准则中充分体现。

  通过词频统计,上述代表性文献、政策中与监管准则有关的词语共20个,重复出现2-8次的有9个,最高的是“法治”,其次是“效能”和“参与”。出现1次的词语,由于代表性、独立性弱,可被高频词替代;或属于态度性、时效性、原则性词语,不适合作为独立指标考虑。在9个代表性词语中,“有效性”因特殊地位纳入一级指标,不在准则中考虑;“得体”与“文明”合并出现2次,可为相关指标涵盖。因此,依据有关政策,综合代表性观点,结合我国市场监管的职能地位、性质特征、发展要求,我们认为“法治”、“公平”、“责任”、“协调”“透明”、“参与”、“规范”7项标准具有代表性,能充分反映我国时代特征和市场监管特性,适合作为市场监管现代化指标体系的基本准则。这些准则是当代中国市场经济、民主政治和社会进步的关键词,是国家治理进而是政府监管现代化的标志词,反映市场监管的当代文明与进步。

  2.选取确定的理由

  第一,法治,内含规范性和制度化,是监管的基础,市场经济也是法治经济,市场监管事务复杂,矛盾尖锐,利益攸关,压力巨大,无法治无以致久远。第二,公平,内含平等和正义,在市场上,微观于私、宏观于公,始终是社会文明进步的要求和体现,自然是政府政策制定与执行的目标准则,也是市场监管的基本准则。第三,责任,是对监管主体的刚性约束和要求,是政府宗旨和底线保障。没有责任,就没有政府,没有政府,就没有监管。第四,协调,是监管主体和行动的外部关系指标,常是监管行动的软肋,具有考验性、挑战性和决定性,对综合性监管来说更加突出。第五,参与,除了治理方式上的意义,更是民主、透明、回应性以及效能效果的要求。第六,透明,亦即公开,是社会民主和文明进步的趋势,也是监管的前提、环境、方法、手段,并具有监管替代的功能。第七,规范,是共通性和整体性考量指标,反映中国实际和时代特色。

  (三)准则释义

  法治 是法律规范,更是治理思想。法律规范方面,要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,法律规范科学、健全、严谨细密、进步合理,质量不断提高。治理思想方面,法律面前,人人平等,一切依法办事,公权、私权同样受法律约束,程序法、实体法同等法律地位。其考察内容包括:监管机构的法律地位明确,其独立性和协调性足以履行法定职责;监管法律体系健全(可依专家、企业、社会意见测评);监管执行规范;社会监督和自我监督有效。

  公平 监管规范和执法程序要公平,监管对象之间要体现公平,监管主体与监管对象之间要公平,甚至监管主体之间的权力责任也需要公平。其考察内容包括:营商环境好;市场竞争充分;市场主体平等;消费者权益保护好;诚信度高;法律政策、法律执行、评价体系公平。

  责任 监管者的责任设定应明确、清晰、合理,内外责任约束机制刚性、有保障。其考察内容包括:机构人员的责任心、使命感、服务性、担当精神、改革创新意识强。

  协调 包括机构设置的协调、职责设定的协调、法律政策的协调、监管行动的协调等。其考察内容包括:相关机构职责清晰明确;法律法规协调互补;机构协同性好,有机制保障;公共媒体等协同性好。

  参与 其具体考查内容包括:监管共治合作格局形成,发育良好;监管决策、执行、评价的参与度高。

  透明 透明度存在于诸多方面,诸如法律制度的透明、责任分工的透明、监管程序的透明、处理结果的透明、监督方式的透明等。其具体考察内容包括:企业和社会对监管机构了解、理解、认识程度高;机构的形象评价好;监管执法透明度的法律规范健全;重要事件处理的信息发布及时。

  规范 是对监管组织、行为、声誉的总体评价。涉及监管组织要素的健全性、完备性、合规合格及品位、公众评价等。其具体考察内容包括:组织机构、规章制度、法律程序、文化理念、精神风貌、行为规范、公共关系等。

  (四)指标释义

  1.一级指标释义

  (1)监管政策。对于监管这类特殊而复杂的事务,监管政策具有至高无上的地位和作用。广义的政策包括战略、规划、法律、制度、标准等规范体系,共同反映监管活动的依据、目标、价值、理念、方向,以及相关矛盾与关系的策略等。监管政策应当在这些方面加以全面、清晰的体现,以取得良好的监管效能效果。

  (2)监管机构。监管实施的主体。监管活动由监管主体来执行、落实和推动。监管机构自身素质及其设置差异很大,需结合监管性质、一般规范以及具体条件、依据来考察。

  (3)监管工具。监管工具是监管机构或主体所选择、采取和使用的手段、方式、工具、方法乃至态度、技能、技巧、策略等。既表现为技术上的先进性与进步性,也表现为方式方法的合理性、科学性,还有态度、技巧的策略性,以及技能、技巧的有效性等多方面的要求。

  (4)监管过程。监管过程涉及的重点是监管实施中的程序和相关关系问题。规范性问题、公开性问题、参与性问题、沟通性问题、民主权利问题、尊重回应性问题等是监管过程考察的代表性问题。

  (5)质量与绩效。这是前四个指标效果的综合反映,在我国市场体系和市场经济欠发达、不平衡、问题凸显的情况下,主要考察市场秩序和市场环境的改善状况,相关问题处理解决的程度和呈现的状态。质量指标既包括环境秩序的品质状态,也包括监管各要素及其所构成的监管整体品质。绩效指标主要考察投入、产出情况,重点是效能情况。

  2.二级指标及要点释义

  一级指标为相应二级指标的确定提供了范围界限。在此范围界限内,根据市场监管历史与现实的政策实践经验加以归纳和抽象,即可得出二级细化指标。第一,监管政策指标的二级指标要素中,理念是先导和前提,价值是体现,规划、法规和政策目标则是具体形式。监管机构指标的二级指标主要是反映其特点、特征及相应效果的典型属性,包括职能地位、体制关系、专业化程度、机构间的协调协同度等。第二,监管工具既要具有规范合法和先进性,又要具有科学合理和有效性,以反映时代特征的法定性、科学性、效能有效性、创新性、服务性、民主性作为二级指标则呈现全面性的同时具有典型性。第三,监管过程指标的二级指标以监管合规性为起点,是监管政策中相应二级指标的进一步要求。此外,还有透明度与知情权、监管机制、回应性等考量指标。第四,质量绩效指标的二级指标要围绕监管目标效果,从环境秩序问题与状况以及总体的印象、控制性目标的实现以及投入量、目标绩效考核的科学性三个方面设计,具有较严谨的周延性。

  二级指标下的要点释义则进一步细化了相应的二级指标。

  (五)指标体系表

  综上所述,借鉴OECD监管质量与绩效的指标体系框架并结合我国实际,结合7项准则,配套提出5个一级指标、26个二级指标以及相应的测量标准,构建出考量市场监管现代化的指标体系。

  结语

  市场监管现代化是现代化过程中政府职能方式的深刻变革,构建一套相对科学、规范的市场监管现代化评价标准,有利于推动市场监管理论与实践的科学化。本研究构建的指标体系,是我国市场监管现代化指标体系建设的初步探索,尝试参与和推动相关研究。随着研究工作的展开,更觉差距很大任重道远。尤其是在本土化理论创新和深化细化等方面突破不够,希望今后有更多更好的研究成果产生。

  [参考文献]

  [1][英]科林·斯科特.规制、治理与法律:前沿问题研究[M].北京:清华大学出版社,2018.4.

  [2]Description of Methodology of Worldwide Governance Indicators. http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#doc.

  [3]ODI. Making Sense of Governance: the Need for Involving Local Stakeholders. https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/projects-docu-ments/241.pdf.

  [4]OECD.Policy Recommendation on Regulation Reform.Paris: OECD Publishing,1997.

  [5]OECD.Guiding Principles for Regulation Quality and Performance. Paris:OECD Publishing,2005.

  [6]OECD.Indicators of Regulation Management Systems.Paris:OECD Publishing,2007.

  [7]俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准[N]. 南京日报,2013-12-10.

  [8]何增科.理解国家治理及其现代化[J]. 马克思主义与现实,2014(1).

  【基金项目:国家社科基金项目“基于信用监管的我国市场监管机制创新研究”(编号:17BZZ034)】

  本文刊发于《中国行政管理》2019年第8期,注释略

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