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德慎公勤考核透明公正

来源:北京日报2020-01-20 11:28

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  作者:陕西师范大学教授杜文玉

  唐代考课制度在中国历代最为完善,它重视考核官员德行,属于职官管理制度的一部分。唐代考课制度将所有的官与吏均纳入考课范围之内;等级与标准明确、客观,便于执行;制度严密而公正。其以考等定奖惩,有力推动了吏治的改善,使得唐代良吏不断涌现,对于当代社会极具借鉴意义。

  唐代考课制度具有严密而公正的标准

  唐朝的考课每年进行一次,称为小考,每三至四年(指一个任期)举行一次大考。小考考核官员当年的政绩优劣,大考则考核官员任期内的政绩。

  唐朝主管考课的最高机构是吏部考功司,“掌内外文武官吏之考课”,由考功郎中判京官考,员外郎判外官考。京师诸司及地方官府的考簿皆汇总于考功司,由其司人员分类整理登录,进行初步审核,并分别评出考课等级。考功司的工作主要是基础性的工作,内外官员最终考等的审定是由校考使评估的。唐初就规定,以京官望高者二人分校内外官考,称校考使;又以中书舍人、给事中各一人充监内外官考,称监考使,意在保证考课的公平。每年校考工作结束后,要予以公布,并给所考之官发考牒,作为其官职迁降的依据之一。

  唐代官员的考课等级共分九等,即上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下,每个等级都有相应的考课标准和奖惩办法,按标准定等级,按等级定奖惩。唐代官员考课标准分为“四善”与“二十七最”。“四善”是德义有闻、清慎明着、公平可称、恪勤匪懈,这是对官员品德、作风以及工作态度的要求;“二十七最”则是针对不同工作性质,提出对官员职责和政绩的原则要求,比如对谏官、言官,要求勤于“献可替否”,即敢于就政事提出有益的建议;对铨选官员,则要求“擢尽才良”,即要求把德才兼备的人才提拔上来;对考课官员,要求“褒贬必当”,即做到公平公正,等等,此处不一一列举。《旧唐书·职官志》载:“一最以上,有四善,为上上。一最以上,有三善,或无最而有四善,为上中。一最以上,有二善,或无最而有三善,为上下。”以此类推,最后两等是:“背公向私,职务废阙,为下中。居官谄诈,贪浊有状,为下下。”对地方官员考课时,除了按照以上标准外,还要参照土地开垦、户口增减、农业丰欠、赋税征收等情况,进行奖励或者惩罚。

  唐后期实行藩镇制,对节度使、观察使、团练使、防御使、经略使等官员,另外制定了一套考课标准。《新唐书·百官志》中对此有详细记载,即“节度使以销兵为上考,足食为中考,边功为下考。观察使以丰稔为上考,省刑为中考,办税为下考。团练使以安民为上考,惩奸为中考,得情为下考。防御使以无虞为上考,清苦为中考,政成为下考。经略使以计度为上考,集事为中考,修造为下考”。

  可见,唐代的考课制度有三大主要特点:一是覆盖广泛,把所有的官与吏均纳入考课范围;二是等级与标准明确、客观,便于执行;三是制度严密,既有专门负责此事的机构,又有明确的考课时限,既有校考使,又有监校使,相互制约、相互监督。

  以考等定奖惩,有力推动了吏治的改善

  根据考课结果,唐朝制定了严格的奖惩办法,规定获得中上以上等级者,每进一等,加禄一季;获得中中者,保持本禄不变;中下以下等,每退一等,减禄一季。五品以下官员,四年之内,皆获中中者,可以晋升一阶。四考中获一中上考,则可再晋升一阶;四考中获一上下考,则再晋升二阶。由于官员任期内每年的考等高低不同,如果期间有比较低的考等,则“以一中上覆一中下,以一上下覆二中下。上中以上,虽有下考,从上第”。如果有下下考者,则解除其官职。可见官员能否升迁与考课成绩关系密切,这就促使官员不得不做好本职工作,不敢稍有松懈。

  唐前期,地方官员如获上考(指获中下考以上者),除了可进阶外,也有经济奖励。贞观时规定,地方官获上考,给禄一季。因为这一时期京官有禄,地方官无禄,所以才对获上考的地方官额外给禄,以示奖励。对于考绩特别优异的,则直接升其官职。开元中,卢从愿任豫州刺史,考课天下第一,皇帝不仅赐其绢百匹,还将其升为工部侍郎。县令如果获下考,则直接免官。因其为亲民官,直接与百姓打交道,如果无所作为,则百姓受累,故对其格外严厉。对于政绩突出的县令,当然也会给予额外的奖励。如睿宗时任长安令的李朝隐,不畏权贵、政绩突出,获得中上考,进一阶,授太中大夫衔,皇帝还特意赐绢百匹。

  有唐一代,始终鼓励官员关心政事、积极进谏,这一点在考课中亦有体现,据《新唐书·百官志》载:“凡制敕不便,有执奏者,进其考。”对于刺史类的地方大员,虽然也要考课,但却没有进阶的规定,而是在任期满后根据其政绩优劣以确定其官职的改转升降。

  唐朝前期对官员的考课等级控制颇严,最高为中上考,未有获上下以上考者。如狄仁杰,在高宗时任大理丞,一年断案17800件,无一人诉冤,年终考课仅获中上考。即使如此,校考使刘仁轨仍认为其为新官,不可能有多大的成绩,遂将这一考等否定了,经大理卿张文瓘据理力争,于是将其考等改为上下。这在当时已经是了不起的等级了。永徽中,滕王李元婴任金州刺史,骄纵逸游、不理政事,考课时被定为下上考。李元婴乃唐高宗叔父,在宗室中地位尊贵,即使如此,也难以稍获宽纵。直到天宝时期,考课仍然比较严格。韦坚在天宝元年(742)任陕郡太守、水陆转运使,改革漕运,每年运输到长安的粮米、财宝不计其数,也仅获得了一个中上的考等。

  有唐一代的考课制度本身变化不大,其内容、标准为广大官吏所熟知,便于执行,有利于吏治的改善。开元十七年(729),左丞相张说校京官考,确定其子中书舍人张均为上下考,当时人不以为私。之所以出现这种情况,根本原因就在于考课标准与过程是公开的。卢迈任给事中时,负责监京官考课,由于其能做到公开、公正,当时准备给其上考,但卢迈却认为自己任此职时间不长,政绩不算突出,“不敢当上考,时人重之”。再比如阳城任道州刺史时,由于当地环境恶劣、土瘠民贫,阳城不愿加重百姓负担,以至于不能完成赋税的征纳,受到观察使的指责。于是在考课时,自署其考等为下下,下下是要解除官职的,阳城不等朝廷批准,自行离职而去。阳城为了百姓利益,固然应该得到赞扬,然其举动却反映了当时的官员严于执行制度规定的史实。由于严格执行了考课制度,唐朝的吏治得到了很大的改善,良吏不断涌现。虽然不乏酷吏、贪官的存在,但却从未出现过大面积的贪腐现象。一直到唐朝末年,贪腐现象始终控制在一个有限的范围内。

  唐代考课制度具有鲜明的特点,极富借鉴意义

  其一,重视考核官员德行。唐朝考课标准中的“四善”,可以简化为德、慎、公、勤四字,这实际上都是强调官员的德行。考课标准中的“二十七最”,是对官员工作业绩的要求,排在“四善”之后。在评定官员的考等时,首先强调的也是道德,如上上的标准是一最四善,上中是一最三善或无最四善,上下是一最二善或无最三善。中等以上的考级可以无最,但不能无善,善的多少决定了官员考等的高低,可见唐制对官员德行的重视。

  其二,考课工作透明公正。唐制规定,每年考课由本部门长官初步评议,当众宣读,“议其优劣”。考第的确定,并非出自本司长官的个人意愿,而是由众人共同议定的,这体现了考核的透明公正。唐宣宗六年(852)还规定:考等确定后,要把相关情况悬挂于本部门、本州官署大门外三日,外县要当日通知本县,如果考课不公,必须改正考等,没有异议后才能申报考功司。

  其三,考课主体多元。多元化的考课主体有利于相互监督,避免一个主体说了算的弊端。从史书记载看,校考使并不一味遵从呈报上来的考等,而是有所辨别。如开元中,刑部尚书卢从愿任校考使时,御史中丞宇文融“以括获田之功”,被本司评为上下考,但卢从愿却认为此举加重了百姓负担,遂压低了其考等。

  其四,考等评定呈中等化趋势。唐朝前期的考课标准很严,高者不过中上。自安史之乱以后,被定为中上考的人越来越多,遂使考课的积极作用有所降低。这是因为按照唐制,只要获得中中考就可以保持本禄不变。五品之官,如果四年之中皆获中中,就可以进阶一级,所以这一等级是决定官禄增减以及官阶升降的关键。于是官员遂竭力追求中中以上的考等,在政局不稳的情况下,给予官员中上考的现象便越来越多了。需要说明的是,以上所论只是就整体趋势而言,在唐后期也不乏考课严格的时期或者忠于职守的官员。

  唐后期,随着中央权威的衰弱,各种制度的执行力度有所下降,考课制度亦是如此,出现了各部门按官职高下确定考等的现象。据《因话录》卷三载:“(裴充任太常寺太祝时)年甚少。时京司书考官之清高者,例得上考,充之同侪,以例皆止中考。诉于卿长曰:‘此旧例也。’充曰:‘奉常职重地高,不同他寺,大卿在具瞻之地,作事当出于人。本设考课,为奖勤劳则书,岂系于官秩!若一一以官高下为优劣,则卿合书上上考,少卿合上中考,丞合中上考,主簿合中考,协律合下考,某等合吃杖矣。’”这是唐后期考课流于形式的表现。这种情况并非一时之现象,其历史教训是非常深刻的,需要认真汲取。

[ 责编:李志勇(实习) ]
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